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最高人民法院：法答网精选答问第十三、十四批

447 观看 2024-12-27

第十三批

2024年12月26日发布

问题1：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，起诉状列明的被告不明确或不正确的，人民法院应当如何处理？

答疑意见：被告“明确”或“正确”是两个不同的问题，是不同的诉讼阶段对被告的不同要求。

第一，在立案审查环节，对被告的要求仅为“明确”，并不要求“正确”。根据行政诉讼法第四十九条第二项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第六十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，提供被告的名称等信息应当清楚、具体、可以指认，“足以使被告与其他行政机关相区别”。也就是说，只要原告在起诉状中列明被告名称等信息指向了具体的、特定的被诉行政机关，达到足以使其指控的被告与其他行政机关相区别的效果，即可认定为“有明确的被告”。至于起诉状列明的被告是否正确、适格，一般而言，是人民法院在案件审理过程中应当进一步审查确定的问题。

第二，在案件审理过程中，如果认为起诉状列明的被告不正确的，应作如下处理：一是在原告提出初步证据证明被诉行为可能系被告所为后，被诉行政机关以被告主体不适格为由抗辩的，应当承担相应的举证责任。二是人民法院如果认为原告起诉的被告主体不正确，具有依职权调查确定正确、适格被告的职责和义务，并告知原告变更被告。人民法院经审查在案证据或者依职权调查后也无法确定适格被告时，不宜以“不存在适格被告”“被告不承认实施被诉行政行为”等为由裁定不予立案或者驳回起诉，而应当按照《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》精神，对人民法院是否应履行移送义务、移送后是否中止诉讼等事项进一步审查处理，以实质性化解行政争议，避免程序空转。

第三，对于为提高级别管辖错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围，或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的情形，人民法院应当先行释明引导，告知起诉人区分不同被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人同意修改的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。

咨询人：江西南昌铁路运输中级法院行政审判庭章鹏在

答疑专家：最高人民法院行政审判庭耿宝建

问题2：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后行政机关的备案行为不服提起诉讼的，是否属于行政诉讼受案范围？

答疑意见：行政诉讼法及其司法解释明确了行政诉讼受案范围的标准。行政诉讼法第十二条第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。《行政诉讼法解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的人身权、财产权等合法权益产生实际影响作为判断标准。

房屋交易合同网上签约后行政机关的备案行为是行政机关行使行政管理职权的行为。依据《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》（建房〔2018〕128号）的规定，我国实行房屋买卖合同网签备案制度，经网签备案的房屋买卖合同，可以作为当事人办理银行贷款、住房公积金提取、涉税业务等的依据，因此备案行为与当事人的财产权益紧密相连。当事人对行政机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

咨询人：重庆市高级人民法院执行局许鹏

答疑专家：最高人民法院行政审判庭郭修江

问题3：行政机关对机动车驾驶人在驾驶证超过有效期后仍驾驶机动车的违法行为作出行政处罚，机动车驾驶人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查？

答疑意见：驾驶证是证明机动车驾驶人具有驾驶某种机动车资格的法定证件。人民法院支持行政机关规范机动车驾驶证申领和使用，对机动车驾驶人违反相关管理规定的行为进行处罚，以保障道路交通安全，保护人民群众生命财产安全。在审查具体案件时，人民法院应当依据道路交通安全法、行政处罚法等规定，结合驾驶证超过有效期的时间长短、是否被注销以及注销的具体情形等因素综合考量。

第一，驾驶人在驾驶证超过有效期不满一年且未被注销的情形下驾驶机动车的，按照《机动车驾驶证申领和使用规定》（以下简称《申领和使用规定》）第九十九条第一款第三项的规定，属于逾期不参加审验仍驾驶机动车的违法行为，应处二百元以上五百元以下罚款。按照《申领和使用规定》第七十二条第二款、第七十五条第一款、第七十九条第一款第八项等规定，机动车驾驶人换领机动车驾驶证时，应当接受公安机关交通管理部门的审验。因故无法在规定时间内办理驾驶证期满换证、审验的，可以在驾驶证有效期届满一年内申请延期办理。超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。

第二，驾驶人在超过驾驶证有效期一年以上未换证且被注销的情形下驾驶机动车的，可以参考原国务院法制办《关于驾驶人持超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》（国法秘政函〔2009〕334号）内容，即“驾驶证超过有效期并且被公安交通管理机关注销后驾驶机动车的，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条的规定予以处罚，但在考虑这种行为与从未取得驾驶证驾车的行为，在性质、危险性上有所不同，在处罚时原则上应当适当从轻。”

第三，驾驶人同时存在超过驾驶证有效期驾驶机动车和《申领和使用规定》第七十九条第一款第二项至第七项、第九项至第十项规定的情形，被注销驾驶证后驾驶机动车的，应当先审查驾驶人是否具有《申领和使用规定》第七十九条第三款、第四款规定恢复驾驶资格的情形，或者是否具有《申领和使用规定》第二十七条规定重新申请机动车驾驶证的条件，再视情参考原国务院法制办《关于驾驶人持超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》处理。

咨询人：辽宁省高级人民法院行政一庭李明

答疑专家：最高人民法院行政审判庭王晓滨

问题4：道路交通安全违法行为的发生地与处理地不一致时，应当如何把握处罚标准及执法管辖问题？

答疑意见：交通技术监控设备记录的违法行为，以“违法行为发生地”作为基准点确定处罚标准及地域管辖。违法行为人通过公安机关交通管理部门互联网站、移动互联网应用程序等进行异地处理，不产生改变处罚标准及变更地域管辖的效果。具体可以从以下两个角度把握：

第一，行政执法管辖中的地域管辖，应当坚持职权法定原则和属地管理原则。行政处罚法第二十二条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。行政执法的管辖原则亦是如此。一般来说，行政机关的地域管辖权与其法定职权的空间范围相一致，适用于所有的行政执法行为，非因法定事由，不能以扩大解释的方式突破地域管辖规定。

第二，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五条第二款规定：“违法行为人在违法行为发生地以外的地方（以下简称处理地）处理交通技术监控设备记录的违法行为的，处理地公安机关交通管理部门可以协助违法行为发生地公安机关交通管理部门调查违法事实、代为送达法律文书、代为履行处罚告知程序，由违法行为发生地公安机关交通管理部门按照发生地标准作出处罚决定。”根据上述规定，对于交通技术监控设备记录的交通违法行为，一般由违法行为发生地的公安机关交通管理部门管辖。处理地公安机关交通管理部门实施的行政协助行为系为行政相对人提供的便民举措，不因该协助行为而取得对违法行为的执法管辖权。

咨询人：河南省高级人民法院行政审判庭马传贤

答疑专家：最高人民法院行政审判庭朱宏伟

问题5：用人单位在职工发生伤亡事故前一直正常缴纳工伤保险费，但在职工发生伤亡事故当月，用人单位未及时缴纳工伤保险费，职工能否享受工伤保险待遇？

答疑意见：我国实行工伤保险制度的目的是保障工伤职工的救治权与经济补偿权，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的用工风险。在处理工伤保险待遇认定问题时，应当综合考虑职工合法权益、用人单位责任以及工伤保险基金的安全有效利用，具体可从以下方面把握：

首先，根据《工伤保险条例》第十四条第一项的规定，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。原则上不因用人单位缴费原因而阻却职工被认定为工伤。

其次，用人单位应当按时、足额缴纳工伤保险费。社会保险法第四十一条第一款规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费用”的情形，包括用人单位自始未缴纳工伤保险费和未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。一般情况下，只有用人单位按照所在地主管部门明确规定的法定缴费期限足额缴纳工伤保险费，才能由工伤保险基金支付相应的工伤保险待遇。用人单位未按时缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，根据社会保险法第四十一条第一款和《工伤保险条例》第六十二条第二款的规定，应当由该用人单位按照工伤保险待遇项目和标准支付费用。

最后，社会保险法第六十条第一款给予了用人单位因不可抗力等法定事由申请缓缴、减免社会保险费的权利。司法实践中，用人单位应当对其非故意不缴纳工伤保险费承担相应的举证责任，提供有说服力的证据。人民法院应当结合用人单位是否存在主观故意、欠缴工伤保险费的期限等因素进行严格审查，以维护职工的合法权益和工伤保险基金的安全。

咨询人：内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭王保保

答疑专家：最高人民法院行政审判庭杨科雄

问题6：审判实践中，应当如何把握行政执法案卷信息公开的审查标准？

答疑意见：行政执法案卷信息指在行政执法过程中形成的记录在案卷中的信息，包含案件基本信息、当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定等相关材料。行政执法案卷信息通常由负责卷宗制作或者保存的行政机关承担是否公开、如何公开的法定职责。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政执法案卷信息如果不属于法律、法规、规章规定应当公开的，行政机关可以不予公开。司法实践中要把握以下三点：

第一，对不予公开的行政执法案卷信息要科学判断。此类信息不宜公开，主要考虑到公开后可能会对国家安全、社会公共利益、商业秘密或者个人隐私等造成损害，违反相关法律规定以及公开时机尚不成熟、公开效果不佳等因素。

第二，行政机关以申请人申请公开的信息为行政执法案卷信息为由决定不予公开的，人民法院审查时应当考虑：一是有无法律、法规、规章对所申请信息应当公开的专门规定；二是相关信息是否与行政执法案件有直接关联；三是行政机关是否已将所申请的信息纳入执法卷宗；四是申请人能否依法通过申请阅览卷宗获取所申请的信息。

第三，要疏通对行政执法案卷信息具有知情权的当事人通过其他法定路径获取信息渠道。如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。查阅案卷材料属于卷宗阅览权的行使范畴，是行政执法过程中行政相对人的程序性权利。申请人依法有权知晓相关案卷信息的，可以通过相应的法定路径获取。实践中，行政机关应当拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权。

咨询人：陕西省高级人民法院行政庭张慧颖

答疑专家：最高人民法院行政审判庭李小梅

第十四批

2024年12月26日发布

问题1：人民法院受理民事诉讼案件后，被告以当事人之间有书面仲裁协议为由提出异议申请，人民法院审查认为异议理由不能成立，应以何种形式处理当事人的异议申请？是否需要书面通知当事人？

答疑意见：有效仲裁协议排除人民法院管辖是我国民事诉讼法和仲裁法确立的一项基本原则。依据民事诉讼法和仲裁法规定，当事人有权以双方存在仲裁协议为由向受诉人民法院提出异议。需要注意的是，此异议是关于纠纷由仲裁处理还是由法院受理而产生的争议，不同于民事诉讼法规定的管辖权异议。对此异议的处理，有两种结果：一是异议成立，即仲裁机构或者仲裁庭有管辖权，法院应当裁定驳回起诉。对此，仲裁法第二十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第二百一十六条第二款均有明确规定。二是异议不成立，即仲裁机构或者仲裁庭无管辖权，该民事案件属于人民法院受理民事案件的范围。对此，人民法院应当以何种形式处理当事人的异议申请，是裁定驳回异议申请还是通知当事人，法律并未明确规定，实践中也存在争议。考虑到异议的处理是确定民事案件是否属于人民法院主管的先决问题，为充分保障当事人的诉权，在异议不成立的情形下，应当参照适用管辖权异议不成立的规定处理，即裁定驳回当事人的异议，而不能以通知方式进行处理。另需注意的是，就仲裁协议效力提出异议的期限为人民法院首次开庭前，而不是民事诉讼法第一百三十条规定的提交答辩状期间。

咨询人：广西壮族自治区梧州市中级人民法院立案庭李剑

答疑专家：最高人民法院民四庭张梅

问题2：人民法院以当事人超过申请撤销仲裁裁决的期限为由作出驳回申请的裁定，该类裁定能否上诉、能否申请再审？如允许上诉、申请再审，该类裁定同时包括撤裁事由审查内容的，应如何处理？

答疑意见：根据仲裁法第五十九条的规定，当事人申请撤销裁决的，应当自收到裁决书之日起六个月内提出。当事人超过六个月期限提出撤销仲裁裁决申请的，由于不符合人民法院受理申请撤销仲裁裁决案件的条件，应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回申请。此类裁定属于程序性驳回的裁定，不同于进入仲裁司法审查程序后人民法院根据仲裁法规定的应予撤销仲裁裁决的法定事由进行审查作出的裁定。根据《最高人民法院关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》第七条、第八条、第二十条的规定，对于不予受理的裁定、因不符合受理条件而驳回申请的裁定，申请人可以上诉，也可以申请再审。据此，对于因当事人超出申请撤裁期限而不予受理或者被驳回申请的裁定，当事人均可以上诉，也可以申请再审。

申请人申请撤销仲裁裁决，人民法院受理后认为已经超过六个月期限的，应当直接裁定驳回申请，无需对当事人提出的撤裁事由进行审查。如果人民法院同时进行了审查并裁定驳回申请的，人民法院在上诉、再审审查程序中仅限于审查原裁定对超出撤裁申请期限的认定是否正确，对申请撤销仲裁裁决理由是否成立等问题不需予以审查。

咨询人：广东省高级人民法院民四庭张建清

答疑专家：最高人民法院民四庭李光琴

问题3：申请承认和执行外国仲裁裁决的期间，是诉讼时效还是除斥期间？人民法院是否应当主动依职权审查？当事人仅申请承认而未同时申请执行，申请执行期间是否重新起算？

答疑意见：首先，申请承认和执行外国仲裁裁决的期间，适用诉讼时效的规定。根据《民事诉讼法解释》第五百四十五条第一款的规定，当事人申请承认和执行外国仲裁裁决的期间，适用民事诉讼法第二百五十条的规定，即申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。

其次，人民法院不应依职权主动审查当事人是否超过申请承认和执行的期间。民法典第一百九十三条规定，人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第二条规定，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明。因此，被申请人未以超期为由提出抗辩的，人民法院不应主动审查申请承认和执行期间是否届满。

最后，关于申请人仅申请承认而未同时申请执行，申请执行期间是否重新起算的问题。根据《民事诉讼法解释》第五百四十五条第二款的规定，申请执行的期间自人民法院对承认申请作出的裁定生效之日起重新计算。因为承认和执行外国仲裁裁决，是一个既有联系又有区别的问题，承认是执行的前提，但是承认并不一定必然伴随执行，当事人可以仅申请承认而不申请执行。如当事人先申请承认，其后又申请执行的，就会产生两个期间：一是申请承认外国仲裁裁决的期间；二是裁定承认后申请执行的期间。这两个期间应该按照诉讼时效的规定分别计算。

咨询人：江苏省高级人民法院民四庭陈亮

答疑专家：最高人民法院民四庭马东旭

问题4：当事人约定争议提交“某方所在地仲裁委员会”或者“当地仲裁委员会”，其中“所在地”或“当地”的范围应如何理解？如果“所在地”或“当地”所在区（县）没有仲裁委员会，或者“所在地”或“当地”既有本地设立的仲裁委员会又有其他仲裁委员会设立的分会等分支机构，该仲裁协议是否有效？

答疑意见：关于“所在地”“当地”的理解问题。依据仲裁法第十六条、第十八条的规定，仲裁协议应当约定明确的仲裁机构，没有约定仲裁机构或约定不明确，且达不成补充协议的，仲裁协议无效。实践中，经常遇到当事人在约定仲裁协议时对仲裁机构表述不准确、约定过于简单的瑕疵仲裁协议。对此，《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第93条规定：“根据仲裁法司法解释第三条的规定，在人民法院在审查仲裁协议是否约定了明确的仲裁机构时，应当按照有利于仲裁协议有效的原则予以认定。”因此，在判断双方约定的“所在地”“当地”仲裁委员会时，不应拘泥于所使用的文字，而应当按照有利于仲裁协议有效的原则进行解释。如结合当事人陈述以及合同的签订和履行情况等，足以明确“所在地”“当地”所指向地点的，则可以据此认定当事人约定的仲裁机构为指向地点的仲裁委员会。例如，所涉合同纠纷为建设工程承包合同纠纷，一般可以认定约定的“当地”仲裁委员会为工程所在地仲裁委员会。又如，纠纷双方住所地在同一地的，一般可以认定约定的“所在地”仲裁委员会为双方共同住所地的仲裁委员会。

关于第二个问题。根据仲裁法的规定，仲裁机构不按行政区划层层设立。因此，实践中经常出现合同约定的“所在地”或“当地”没有设立仲裁委员会。在这种情况下，一方面，应当根据尽量有利于认定仲裁协议有效的原则予以解释，如果合同约定的区、县、未设区的市的上一级市设有仲裁委员会，则可以认定双方约定的仲裁机构为该上一级市设立的仲裁委员会；如果上一级市也未设立仲裁委员会，但所在省有且仅有一个仲裁委员会的，亦可以认定双方约定的仲裁机构为该省仲裁委员会，此有利于尊重并实现当事人的仲裁意愿。另一方面，如果当事人约定的“所在地”或“当地”指向的市有两家仲裁委员会，或者当事人“所在地”或“当地”所在区、县、市的上一级市没有设立仲裁委员会，而所在省设有多家仲裁委员会，且当事人不能就选择其中一家仲裁委员会补充达成一致意见，则应当根据仲裁法第十八条的规定认定案涉仲裁协议无效。

实践中，还存在“当地”登记设立有一家仲裁委员会，但另有其他仲裁委员会在该地设立分会等分支机构的情形。当事人以该“当地”存在两家仲裁机构为由主张案涉仲裁协议无效的，考虑到仲裁委员会分会等分支机构受理案件、开展仲裁程序以及出具裁决书系以其所归属的仲裁机构的名义进行，故仲裁委员会分支机构一般不应认定为“当地”的仲裁机构。在没有其他证据足以证明当事人合意约定将争议提交某仲裁委员会分会仲裁的情况下，应当认定当事人的真实意思表示是将争议提交当地的仲裁委员会仲裁，案涉仲裁协议有效。

咨询人：上海市高级人民法院海事及海商审判庭黄鑫

答疑专家：最高人民法院民四庭马晓旭

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